Réutilisation des données publiques : transposition de la directive du 17 novembre 2003

[mise à jour au 6 avril 2017 : Le droit des données publiques a beaucoup évolué — vers une libéralisation et une gratuité de la réutilisation, mouvement appelé open data — depuis la parution de ce billet. Pour vous mettre à jour de la 2e directive PSI et des lois Valter et Lemaire qui la transposent en droit français, consultez :

• si vous êtes très pressé, ce court article d’Archimag [1]
• si vous êtes moins pressé, ces articles de NextINpact :
  • La loi sur la gratuité des données publiques définitivement adoptée par le Parlement (loi Valter), par Xavier Berne M, 18 septembre 2015
  • On vous explique le volet « Open Data » de la loi Lemaire, par Xavier Berne, 19 septembre 2016
• la synthèse de la CADA sur la réutilisation des données publiques (moins détaillée que ce billet)
• ce billet sur le blog d’Etalab [2]
• les billets de Lionel Maurel, sur son blog S.I.Lex, sur le droit des données publiques.]

Le Journal officiel Lois et décrets du 7 juin 2005 a publié l’ordonnance transposant en droit français la directive 2003/98 du 17 novembre 2003 concernant la réutilisation des informations du secteur public.

Ordonnance n° 2005-650 du 6 juin 2005 relative à la liberté d’accès aux documents administratifs et à la réutilisation des informations publiques (JO n° 131 du 7 juin 2005 p. 10021 texte n° 12)

L’ordonnance n’impose aucune mise en ligne gratuite, elle a surtout pour but de redéfinir l’accès aux documents administratifs 27 ans après la loi du 17 juillet 1978 et d’organiser — en tenant compte des diverses contingences juridiques (droit d’auteur, protection des données personnelles [3]) — et de réguler et développer la ré-utilisation de ces données publiques par des acteurs privés.

Ce texte complète donc le droit français des données publiques, abordé dans notre article Le principe de disponibilité des données publiques : mythe ou réalité ?, essentiellement quant à l’obligation de l’administration de mettre ces informations et données à disposition du secteur privé et à la redevance qu’elle peut en exiger.

L’analyse qui suit est essentiellement extraite du rapport au Président de la République relatif à l’ordonnance du 6 juin 2005. Les mentions entre crochets, les intertitres, les liens hypertextes et les "puces" sont de nous :

« La principale innovation résultant de la présente ordonnance résulte de la création au sein du titre Ier de la loi du 17 juillet 1978 d’un chapitre II, comprenant les articles 10 à 19, consacré à la réutilisation des informations publiques.

A titre liminaire, il est à noter que la directive 2003/98/CE concernant la réutilisation des informations du secteur public, qui est conçue comme l’utilisation de ces informations à des fins étrangères au but en vue duquel elles ont été produites, laisse les Etats membres libres de choisir le champ à l’intérieur duquel le régime de la réutilisation s’applique. »

Le champ de l’ordonnance : les informations concernées

• [principe] : « Le champ retenu par la présente ordonnance inclut la réutilisation des informations détenues ou produites par l’Etat, les collectivités territoriales, les organismes chargés d’une mission de service public. »
• [exceptions (pour comprendre pourquoi ce sont des exceptions alors que l’ordonnance semble les viser si on se fie à la phrase supra du rapport, elle même décalquée du nouvel alinéa 2 de l’article 1 de la loi du 17 juillet 1978, lire notre article Le principe de disponibilité des données publiques : mythe ou réalité ?, plus particulièrement ses notes de bas de page 1, 2 et 7) :
  • les juridictions [4]
  • les organismes privés chargés d’une mission de service public. Les greffes des tribunaux de commerce, par exemple [5] ]
  • « les informations élaborées ou détenues dans le cadre d’une mission de service public industriel et commercial et ceux sur lesquelles des tiers détiennent des droits de propriété intellectuelle. [Exemples : l’INSEE, l’INPI, la Réunion des musées nationaux (RMN) [6] ]
  • les informations des établissements culturels [musées, ...] ou d’enseignement suivent quant à elles un régime particulier, laissé à la libre appréciation des établissements en cause [il s’agit d’une exception prévue par la directive. Concrètement, c’est aux établissements culturels de fixer eux-mêmes les conditions de réutilisation des données qu’ils produisent] [7]
  • les échanges d’informations entre autorités administratives ne sont pas soumis au régime de la réutilisation.

Lorsque la réutilisation des informations publiques est autorisée, la directive pose un certain nombre d’exigences minimales destinées à assurer l’effectivité de la réutilisation et le respect des règles de concurrence.

Obligations de l’administration

• principe : S’agissant des prescriptions destinées à assurer l’effectivité de la réutilisation, l’ordonnance pose le principe de la liberté de réutilisation des informations, à des fins commerciales ou non
• obligations des administrations :
  • l’ordonnance « prévoit, dans les conditions déterminées par le pouvoir réglementaire, la désignation par chaque administration d’une personne responsable de la réutilisation
• elle place le régime de la réutilisation sous le contrôle de la Commission d’accès aux documents administratifs (CADA) (et in fine sous celui du juge administratif)
  • elle impose que les décisions négatives, telles que les refus de licence de réutilisation, soient motivées et écrites
  • les administrations sont au surplus astreintes à la transparence quant au mode de calcul des redevances, quant aux principales informations susceptibles de réutilisation, qui figurent dans un répertoire ad hoc et quant à d’éventuels détenteurs de droits de propriété intellectuelle.

Redevance pour réutilisation des données publiques

S’agissant du respect de la libre concurrence, le projet transpose sans aménagement les contraintes relatives aux droits exclusifs et reprend les exigences posées par la directive en matière tarifaire. La directive interdit que le montant de la redevance perçue à l’occasion d’une réutilisation excède la totalité des coûts supportés par l’administration, majorés d’un retour sur investissement raisonnable. Ce plafond s’applique également au montant que représente la totalité des redevances perçues pour la réutilisation d’une même information.

Se conformant à cet encadrement, l’ordonnance autorise la perception d’une redevance, pour les réutilisations commerciales ou non, dont le montant peut inclure les coûts supportés par l’administration productrice ou détentrice des informations, et notamment les coûts de mise à disposition et d’éventuelle anonymisation des informations. La délivrance préalable d’une licence est requise lorsque la réutilisation donne lieu à la perception d’une redevance et l’administration tient des licences types à la disposition des intéressés.

Le présent projet d’ordonnance comporte en outre des dispositions d’accompagnement qui garantissent l’équilibre général du dispositif.

Protection des données personnelles, anonymisation

Il est tout d’abord rappelé que la réutilisation des informations comportant des données à caractère personnel se fait dans le respect de la loi dite "informatique et libertés" et, à cet égard, un embryon de régime particulier est créé. Ce régime repose sur le consentement de la personne intéressée ou à défaut sur une alternative passant soit par l’anonymisation des données [art. 8 de cette ordonnance, art. 7 al. 3 de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d’amélioration des relations entre l’administration], soit par un régime résultant d’un texte ad hoc.

Sanctions administratives

Par ailleurs, le projet confère à la CADA » [qui accède au statut d’autorité administrative indépendante] « le pouvoir d’infliger des sanctions administratives, pouvant aller jusqu’à une amende de 300 000 EUR, modulées en fonction des finalités de la réutilisation, lorsque la réutilisation a été faite en méconnaissance de l’obligation de licence, des prescriptions de la licence ou lorsqu’elle révèle une altération non autorisée des données publiques. Ce pouvoir de sanction garantit en particulier le respect du principe de séparation des régimes de l’accès aux documents administratifs et de la réutilisation des informations. »

Décret d’application

Le décret d’application est paru lui aussi : décret n° 2005-1755 du 30 décembre 2005 relatif à la liberté d’accès aux documents administratifs et à la réutilisation des informations publiques, pris pour l’application de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 (J.O n° 304 du 31 décembre 2005 page 20827 texte n° 119). Il est commenté par Stéphane Cottin sur son blog. On y note surtout :

• la mise en place du répertoire des documents détenus par chaque administration (article 36 du décret, et 17 de la loi)
• l’obligation de publication de tout document au bulletin officiel (BO) ou au recueil des actes administratifs (RAA) et ce, dans les quatre mois (articles 29 à 33 du décret)
• et la création de la "personne responsable de l’accès aux documents administratifs" (articles 42 à 44).

Emmanuel Barthe