Réforme de la carte judiciaire : derrière la polémique, les données de base et une certaine réalité

Presse, blogs : très peu de sources valables

La réforme de la carte judiciaire démarrée à l’été 2007 est un enjeu professionnel et socio-économique pour les professions judiciaires (magistrats, greffiers, avoués, avocats, huissiers, ...).

C’est aussi un tel enjeu de communication que le lecteur gagnerait une vision plus claire en :

• allant chercher l’information et les commentaires "à la base", i.e. localement
• en consultant les sources, autrement dit les discours de la ministre, les documents parlementaires et les statistiques
• et en sélectionnant à outrance les sources de commentaires et analyses : presse, blogs.

"Back to" les données brutes

Pour une vue d’ensemble des plus "parlantes", on peut commencer par la carte judiciaire interactive proposée par le moteur de recherche ejustice et commentée ici [1]. Elle intégre les suppressions et fusions de tribunaux annoncées par la Chancellerie dans le cadre de la réforme : un tribunal annoncé comme à supprimer voit sa marque barrée par une croix. On voit bien que ce sont d’abord les tribunaux d’instance qui sont concernés, et la relation étroite entre faible nombre d’affaires et regroupement chez un autre tribunal plus gros.

Plus détaillées, plus complètes mais hélas moins parlantes, les cartes du type avant/après proposées par le ministère de la Justice complèteront cette vue graphique.

Pour aller plus loin et compléter son information, il est utile de lire "dans le texte" les discours du Garde des Sceaux devant chaque cour d’appel et surtout les contributions des chefs de cours, où l’on trouve beaucoup de détails sur les conséquences économiques redoutées, mais aussi parfois (Bourges) les délais moyens de traitement des affaires et des estimations de coût de gestion moyen d’un dossier terminé, des statistiques clés aussi importantes que le nombre d’affaires traitées. Les contributions soulignent souvent la rapidité de traitement des affaires devant les petites juridictions ... Voyez par exemple cet extrait de la contribution pour la cour de Bourges :

Ou, pour le ressort de la cour de Bordeaux, celui-ci :

et celui-ci :

Ou encore, pour le ressort de la cour de Caen :

A voir aussi, toujours sur le site carte-judiciaire.justice.gouv.fr, les statistiques compilées d’activité des juridictions sur 2003-2005 mises en relation avec les données démographiques locales et les effectifs des professions judiciaires (magistrats, fonctionnaires, avocats, avoués). Pour des statistiques nettement plus détaillées, voir l’Annuaire statistique de la Justice 2006.

Du côté des documents parlementaires, on trouve un rapport critique mais argumenté et documenté, celui du député UMP Max Roustan enregistré le 29 janvier 2008 et résumé par Reuters. Y lire notamment les extraits des auditions réalisées par le député pour son rapport. Par exemple :

« Le volet immobilier : des contraintes fortes, une mise initiale de fonds considérable
M. Philippe Ruffier, référant "carte judiciaire" au sein de l’Inspection des services judiciaires, a souligné lors de son audition qu’"il n’est pas possible d’ignorer l’impact immobilier de la réforme et de faire abstraction des besoins en locaux qui seront générés par la concentration de moyens humains et matériels jusque-là répartis sur plusieurs sites". »

Les questions des parlementaires au ministre de la Justice offrent également certains éclairages locaux. Voir par exemple :

• celles posées par le sénateur Jean Louis Masson : Réorganisation éventuelle de la carte judiciaire Question écrite n° 00023, JO Sénat du 28 juin 2007 p. 1112, Bilan statistique de l’activité de chaque cour d’appel Question écrite n° 00620 et Spécificités de la cour d’appel de Metz Question écrite n° 00626, JO Sénat du 12 juillet 2007 p. 1244
• celle posée par le sénateur Thierry Repentin : Réforme de la carte judiciaire Question écrite n° 01037, JO Sénat du 26 juillet p. 1334
• celle posée par la sénatrice Catherine Morin-Desailly : Avenir du tribunal de grande instance de Dieppe Question écrite n° 01090, JO Sénat du 26 juillet 2007 p. 1334 [2]

Tous ces détails et ces points de vue prennent tout leur sel au vu du point presse du porte-parole du ministre, Guillaume Didier, le 18 octobre 2007, qui donne une définition de l’approche "au cas par cas" prônée maintenant par Rachida Dati : « le critère d’activité des juridictions n’est pas le seul critère pris en compte » dans le projet de modernisation de la carte judiciaire. « On tient compte des circonstances locales, du bassin d’emploi, de la répartition de la population, des infrastructures routières, de la présence d’un établissement pénitentiaire, et de l’existence d’une maison de la Justice et du droit. »

Peu d’analyses à vraie valeur ajoutée, à part quelques journaux nationaux, voire la presse locale ... et surtout deux blogs juridiques

Maintenant, si on n’a pas le temps ou les moyens d’éplucher les informations brutes et qu’on veut accéder à de vraies analyses et des commentaires intéressants, il faut sélectionner très fortement ses sources.

Du côté de la presse nationale, il semble que seules les dossiers/enquêtes et les pages opinions recellent des analyses fines et permettant d’entrevoir l’évolution à court terme — et encore, pas chez tous les titres, loin s’en faut. Comme cette analyse de Françoise Fressoz, éditorialiste aux Echos, et Valérie de Senneville, chef de la rubrique Droit : Carte judiciaire : l’autre réforme test [3]. L’ensemble des articles des Echos sur le sujet est réuni sous forme d’un dossier de liens.

A noter que la presse locale est très riche en informations et commentaires sur l’impact local des réorganisations des juridictions et la défense des particularismes. Par exemple, le Journal du Pays Basque (JPB).

Du côté des blogs, Eolas (le Journal d’un avocat) et Cacambo (L’Etat, le droit (et moi) ...) apportent des analyses à la fois très bien informées, argumentées et tranchantes. Ce n’est guère que là, en leslisant, qu’on a l’impression d’enfin comprendre ce qui se va réellement se passer.

Chez le Journal d’un avocat, le débat date d’avant le changement d’approche de la Garde des Sceaux, ce qui n’a pas du tout empêché Eolas et ses commentateurs d’apporter dès l’été 2007 des éclaircissements majeurs [4] :

– sur l’influence très probable « de la réforme votée en mars dernier qui prévoit en 2010 la collégialité de l’instruction » (création des pôles de l’instruction) sur la réforme de la carte judiciaire

– et sur le fait, souligné également dans les commentaires d’autres blogs — mais pratiquement pas dans les articles de presse —, que la fusion et l’agrandissement des juridictions va coûter beaucoup d’argent.
Pour citer Eolas : « Et ça va coûter combien ? Alors, là, cher. Très cher. Parce que regrouper les tribunaux, c’est bien, mais encore faut-il de la place pour accueillir les greffiers, les juges, les archives, et créer les nouvelles salles d’audience nécessaires. La revente des palais désertés ne suffira pas à financer l’aspect immobilier. » Cacambo complète : « Même sur le plan immobilier, la réforme ne rapportera pratiquement rien puisque la plupart des locaux occupés par les tribunaux d’instance appartiennent aux collectivités locales. » Les Echos du 26 octobre, sous la plume de Valérie de Senneville appuient ces avis et complètent : « Un décret serait en cours de préparation pour "indemniser" les personnels fonctionnaires de justice touchés par les suppressions de tribunaux et mutés dans d’autres juridictions. Mais le ministère assure n’avoir pas évalué encore le budget nécessaire. » Et dans les Echos du 16 novembre [5], toujours sous la plume de la même journaliste, on peut lire : « il n’existe aucun chiffre officiel permettant de cerner, au final, le coût réel de la réforme. "Plusieurs centaines de millions d’euros pour l’immobilier", se borne-t-on à avancer place Vendôme. D’autres chiffrages font état de près de 1 milliard au total. Seuls sont compris dans le budget 2008 la dématérialisation des procédures et l’équipement des tribunaux en informatique. »
[mise à jour au 1er octobre 2008 : confirmation lors de la conférence de presse de la Garde des Sceaux du 26 septembre 2008 : Rachida Dati a précisé que la réforme de la carte judiciaire couterait au total 427 millions d’euros dont 20 pour les avocats, 21,5 pour les primes de restructuration, versées aux magistrats et fonctionnaires et 385 pour l’immobilier, dont 70 en 2009. Et elle a confirmé que des infractions et des actes civils de la vie
courante seront déjudiciarisés ...]

– le billet plus récent d’Eolas [6] et celui de Cacambo [7] analysent impitoyablement la réforme nouvelle version :

• sur la forme. Cacambo : « Ce type de réforme doit évidemment être conduite par des personnes reconnue par les politiques locaux, c’est-à-dire elles mêmes politiques et si possible élues locales. Il y a en l’espèce une erreur de casting claire à avoir désigné une "techno" pour conduire une telle réforme qui ne nécessite aucune compétence technique, mais une vraie pratique politique. Ensuite, la ministre et son équipe ont commis l’erreur impardonnable pour ce type de chantier de s’enfermer dans un délai contraint et court (avant 2008) conduisant à réduire la période de préparation. »
• sur le fond (la suppression, d’abord, de nombreux tribunaux d’instance) :
  • Eolas : « cette réforme se résume essentiellement à la suppression massive de tribunaux d’instance et de commerce dans les régions rurales, et de quelques petits tribunaux de grande instance [...]. Les suppressions de cours d’appel annoncées [...] n’ont pas eu lieu. A Paris et en région parisienne, là, on sombre dans l’incompréhensible. Les magistrats comme les avocats souhaitaient un regroupement des 20 tribunaux d’instance en quatre pôles nord, sud est et ouest, tant le problème du transport ne se pose pas [...]. Il n’en sera rien. [...] Une réforme cohérente aurait voulu que l’on déplaçât des juridictions isolées vers des nouveaux pôles urbains, et qu’on en augmente plutôt le nombre. Or c’est tout le contraire. On concentre et centralise. » Cacambo : « [une réforme] techniquement incohérente : on supprime prioritairement les juridictions qui font l’objet du meilleur "taux de satisfaction des usagers" (les juridictions d’instance) »*
  • et Frédéric Rolin, dans les commentaires du second billet d’Eolas d’appuyer encore un peu plus : « Nous n’avons pas ici une "réforme de la carte judiciaire", mais une "suppression de tribunaux" [...], ce qui est bien différent. Cette suppression de tribunaux repose sur une équation simple : moins de tribunaux = moins de dépense publique. C’est exactement la logique de la célèbre "commission de la hache", dont tous les manuels d’histoire de l’administration nous enseignent qu’elle fut un échec retentissant. Alors qu’aujourd’hui, tous les spécialistes un peu sérieux de l’évaluation des politiques publiques nous montrent que les effets économiques et budgétaires de toute réforme doivent être appréciés de manière pluridimensionnelle, cette réforme repose sur un postulat de départ aussi univoque que non démontré. »
  • voir aussi, sur le versant pénal de la réforme, le blog Jurisconsult : La mise en place des pôles de l’instruction nécessite des moyens importants et urgents, 4 mars 2008.

En sens inverse, on ne donne presqu’aucune information de fond dans le Monde, et on écrit beaucoup trop d’opinions non étayées sur le blog judiciaire de 20 minutes. Et ailleurs aussi, hélas.

Emmanuel Barthe
documentaliste juridique