A propos de la publicité des avis du Conseil d’Etat portant sur les projets et les propositions de loi

Certains avis, pas tous

Je reproduis ici avec son accord un message de mon collègue Benoît Bréard publié initialement sur la liste de discussion Juriconnexion- le 27 novembre 2017.

E. Barthe

Un article publié par Mme Elisabeth Landros-Fournales au Recueil Dalloz du 12 octobre sous le titre « La publicité des avis du Conseil d’Etat au gouvernement sur les projets de loi : un dévoiement du principe de transparence » [1] avait attiré mon attention, ayant l’impression d’avoir manqué un épisode... Les avis du Conseils d’Etat sur les projets de loi seraient donc maintenant disponibles en ligne alors qu’ils étaient jusqu’alors confidentiels.

Une rapide exploration de Legifrance — avec l’aide de Stéphane Cottin car les indications données dans l’article ne sont pas très claires — m’a fait découvrir que ces avis sont consultables soit dans la rubrique Dossiers législatifs de Legifrance pour les lois concernées, soit plus simplement dans une rubrique spécialisée Les avis du Conseil d’Etat rendus sur les projets de loi qui se trouve dans l’onglet “Droit français” dans le bandeau en haut de la page d’accueil de Legifrance.

Dans cette dernière rubrique on trouve 19 avis pour chacune des années 2015 et 2016, et 7 seulement pour l’année en cours. Nous avons donc 45 avis du Conseil d’Etat consultables pour les 3 dernières années, alors que l’on dénombre en général environ une centaine de projets de loi examinés par session.

Ce changement dans les pratiques trouve son origine dans une déclaration du Président Hollande lors de ses voeux aux corps constitués le 20 janvier 2015. Celui-ci a annoncé son souhait de voir diffuser ces avis, considérant que :

« Mieux légiférer, c’est aussi mieux préparer les projets de loi. C’est la raison pour laquelle j’ai décidé de rompre avec une tradition séculaire des secrets qui entourent les avis du Conseil d’État. Le Conseil d’État est le conseil juridique du gouvernement. Son avis est d’intérêt public et son expertise sera donc rendue publique. Le Conseil d’État, par ses avis, informera donc les citoyens, mais il éclairera aussi les débats parlementaires. »

Le premier projet de loi à bénéficier du nouveau régime [2] a été celui sur le renseignement et le 19 mars 2015, à l’issue de sa présentation en Conseil des ministres, l’avis du Conseil d’État l’accompagnant a été rendu public. Depuis cette date les avis du Conseil d’État sur les projets de loi, si le pouvoir exécutif le souhaite, sont rendus publics et joints au projet déposé au Parlement.

Ainsi que les chiffres le montrent, seule une minorité des avis relatifs à des projets de loi sont rendus publics. Il faut aussi noter que pour certains types de textes, ces avis ne seront jamais rendus publics. Par exemple, on ne trouvera pas d’avis sur les lois de finances (et de financement de la sécurité sociale), ni sur les articles 53 (traités et accords). Malgré tout, les avis sont une nouvelle source d’information à laquelle il faudra penser dans le cadre d’une recherche exhaustive portant sur les travaux préparatoires d’une loi.

Ces avis, également proposés au téléchargement en version PDF, sont semble-t-il des documents assez courts : parmi ceux ouverts (une dizaine), je n’en ai pas trouvé de plus de 12 pages et la majorité ne dépassait pas 5 pages.

Pour ce qui est de la publicité des avis du Conseil d’Etat relatifs à une proposition de loi, la possibilité en est ouverte depuis la modification de l’article 39 de la Constitution en 2008, qui donne le droit au président d’une assemblée de « soumettre pour avis au Conseil d’Etat, avant son examen en commission, une proposition de loi déposée par l’un des membres de cette assemblée, sauf si ce dernier s’y oppose ». En pratique, cependant, cette possibilité n’a été utilisée que 15 fois depuis 2009.

Pour retrouver les avis du Conseil d’Etat sur les propositions de loi, il n’existe pas de rubrique particulière dans Legifrance. La mention de l’avis se trouve dans le dossier législatif. Voir par exemple la proposition de loi portant réforme de la prescription en matière pénale (devenue la loi n° 2017-242 du 27 février 2017) dont voici l’avis du Conseil d’Etat.

Tous les avis, portant aussi bien sur les projets que les propositions de loi, sont aussi disponibles sur le site du Conseil d’Etat, base “Consilia Web” dans une rubrique particulière : Accéder aux avis rendus que le Gouvernement a décidé de rendre public.

Voilà pour ce qui concerne l’aspect pratique des choses. Pour ce qui intéresse la réflexion sur l’intérêt de cette publicité, on pourra se référer à l’article signalé supra. Il est à noter que celui-ci est très critique à l’égard de cette nouveauté, la lecture des intitulés de paragraphe étant assez significative à ce sujet : « Une démarche de communication politique », « Une valeur ajoutée discutable », « Des effets pervers tangibles » et « Une source d’insécurité juridique » ...

On trouvera des positions différentes dans le supplément au n° 44-45 de la Semaine juridique édition Générale du 30 octobre 2017 reprenant les actes du colloque L’Assemblée nationale et les avis du Conseil d’Etat qui s’est tenu le 25 novembre 2016 [3]. Celui-ci réunissait des parlementaires, des universitaires et des membres ou anciens membres du Conseil d’Etat. Deux tables rondes avaient été organisées autour des questions de la publicité des avis du Conseil d’Etat sur les projets de loi et sur les propositions de loi. Ce document, très complet sur le sujet, nous donne aussi de précises et intéressantes informations sur le travail du Conseil d’Etat en relation avec le Gouvernement et son Secrétariat général relativement à l’établissement de ces avis.

Enfin, la lecture de ces deux documents s’avère au final très intéressante car elle permet aussi de d’avoir un inventaire assez complet des arguments pro et anti ouverture des données publiques. En effet, ceux utilisés dans le cadre de ce débat sur les avis du Conseil d’Etat peuvent, pour beaucoup d’entre eux, être repris pour d’autres types de documents publics.

Benoît Bréard
bibliothécaire documentaliste juridique